基本情况
2013年，建设单位集团公司与施工总承包单位工程公司就某市政道路扩建工程签订施工总承包合同，合同约定工程总价款为6737.89万元。合同签订后工程公司进场施工。2014年9月，当地住房城乡建设主管部门在检查时发现，工程公司涉嫌将工程量1120万元转包给劳务公司，劳务公司又涉嫌转包给自然人甲，随即开始立案调查，此时工程已完成将近95%。执法人员对工程公司授权委托的项目部3位经理进行了调查，调查结果为工程公司与劳务公司签订了项目管理合作协议，约定劳务公司按结算总额的3%无条件向工程公司上交利润，劳务公司又与甲签订了劳务合作协议，约定劳务公司与工程公司签订的所有合同、协议、授权委托书中涉及劳务公司的责任和义务，由甲全部承担。同时发现，施工现场项目部组成人员与合同约定人员不一致，由于工期紧，工程公司从其他项目部抽调多名现场管理人员，而后期由于项目处于半停工状态，项目经理与项目技术负责人未按要求到岗履职。甲负责提供所有的项目实施资金和项目部管理人员工资，工程公司未与甲签订劳务合同，未帮其缴纳社保。
焦点问题
本案的争议焦点在于工程公司是否为转包，应当受到何种处罚。
当地住房城乡建设主管部门认为上述事实有现场调查笔录、集团公司发给工程公司的《中标通知书》、劳务公司与工程公司签订的《项目管理合作协议书》、劳务公司与甲签订的《劳务合作协议书》、甲以劳务公司名义与工程公司签订的劳务分包协议、工程公司及劳务公司法人营业执照复印件及资质证书予以证实，工程公司的行为符合《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》第七条第一项关于“施工单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工”的情形（现行有效的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第八条第一款第一项），依据《中华人民共和国建筑法》第六十七条关于“承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书”和《建设工程质量管理条例》第六十二条关于“违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得，对勘察、设计单位处合同约定的勘察费、设计费25%以上50%以下的罚款；对施工单位处合同价款0.5%以上1%以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书”的规定，当地住房城乡建设主管部门对工程公司处以劳务分包协议工程量1120万元的0.5%的罚款。
为了规范建筑工程施工发承包活动，保证工程质量和施工安全，有效遏制违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为，住房城乡建设部于2014年发布《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》。2019年，住房城乡建设部正式发布《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》，同时《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》废止。该办法对转包、违法分包、挂靠等违法行为作出明确规定和罚则，其中第八条明确规定了9种转包情形，分别为：承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的；承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；施工总承包单位或专业承包单位未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，或派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人及以上与施工单位没有订立劳动合同且没有建立劳动工资和社会养老保险关系，或派驻的项目负责人未对该工程的施工活动进行组织管理，又不能进行合理解释并提供相应证明的；合同约定由承包单位负责采购的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或施工单位不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供相应证明的；专业作业承包人承包的范围是承包单位承包的全部工程，专业作业承包人计取的是除上缴给承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；专业工程的发包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建设单位依约作为发包单位的除外；专业作业的发包单位不是该工程承包单位的；施工合同主体之间没有工程款收付关系，或者承包单位收到款项后又将款项转拨给其他单位和个人，又不能进行合理解释并提供材料证明的。
上述案件涉及的是典型的转包行为，即承包单位将工程全部转交给其他单位施工，仅收取部分管理费，同时该案件中还存在着其他能够认定转包的情形，如工程公司未派驻与其有劳动、社保关系的管理人员到现场进行实际管理。行政机关认定为转包情形后，根据上述办法对涉案单位进行行政处罚，处罚依据包括《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》中的具体规定。
